建设全球气候治理体系的关键是公平合理、合作共赢

受新冠肺炎疫情影响延期一年的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会正在英国格拉斯哥举行，各国领导人和谈判代表再次聚首，共商应对气候变化。2019年末马德里第25次缔约方会议以来，尽管受到新冠疫情的影响，但各国应对气候变化的脚步从未停止，联合国大会、全球气候雄心峰会、领导人气候峰会、二十国集团会议，如何应对气候危机始终摆在会议日程上。各国谈判人员以线上会议和线下交流的方式，不断沟通和协调相关立场，为缔约方会议进行着积极的准备。由于本次缔约方会议的结果可能对未来一段时间世界应对气候变化的走向产生深远影响，因此也引起了所有关心气候变化问题人士的广泛关注。但是，与各方携手应对气候变化大氛围不协调的是，我们也不时听到一些“杂音”甚至是“噪音”，试图影响气候谈判的进程和结果，令人不能不对全球气候合作的前景产生一些忧虑。

从上个世纪八十年代末以来，经过30年来的努力，全球气候治理的规则框架已经基本形成，成果来之不易。政府间气候变化专门委员会(IPCC)先后发表五次全球气候变化评估报告，各国政府先后谈判达成了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》等三个重要文件，构成了国际社会合作应对气候变化的科学基础、政治共识和法律遵循。特别是《公约》确立了应对气候变化的基本原则，包括发达国家与发展中国家之间共同但有区别的责任原则、充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则等，成为指导30年全球气候谈判进程的基石。《巴黎协定》首次明确了将全球温升控制在2度以内并努力争取控制在1.5度以内的长期目标，开创了“自下而上”由各国以国家自主贡献承诺控制温室气体排放目标的模式，为今后一个时期全球气候治理奠定了基础。能不能坚持公约确定的原则、能不能遵循巴黎协定的模式，将是全球气候治理成败的关键。

必须建设公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。全球气候变化已经是不争的事实，气候变化与经济、减贫、健康、生态环境甚至安全等领域的全球性挑战交织在一起，严重威胁全人类的生存和发展与子孙后代的福祉。人类生活在越来越脆弱的地球上，相互依存形成命运共同体，面对气候变化的威胁，没有任何一个国家能够置身事外、独善其身，必须共同合作。为此，各方必须建立和运行一个公平合理、合作共赢的国际制度，才能推动各方在可持续发展框架下携手应对这一全球性挑战。一个类似美国选举制度那样“赢者通吃”的制度不可能得到广泛的支持，也是不能长期持续的。

必须坚持共同但有区别的责任原则。在合作应对气候变化进程中，始终围绕发展权益和发展空间以及国际影响力和话语权展开激烈斗争。科学家已经在气候变化科学方面取得了共识，而政治家们试图在达成全球气候治理目标的同时最大限度维护自身的利益。多年来，谈判的焦点都是减少多少温室气体排放，谁来减，何时减，如何减。《公约》对这个问题给出了答案，即基于科学和历史责任及不同发展阶段、国情、能力，发达国家和发展中国家在应对气候变化方面负有不同的责任和义务，《巴黎协定》则确定了各国以承诺国家自主贡献目标方式承担减排义务。但在气候谈判中，总有一些国家和团体，借口当前的国际形势与当年相比已经发生了很大变化，或是公开主张淡化甚至取消“共区”原则，即不谈历史责任、不论贫富差别，要求各方特别是发展中大国承担相同的减排和出资的责任与义务；或是表面上同意在文字上写入“共区”原则，而一旦涉及具体的问题时，则处处试图抹杀发达国家与发展中国家的界线，对两者“一视同仁”。必须指出，这是一种十分危险的动向，因为它会破坏国际气候合作的必要基础。

必须正确解读巴黎协定的要求。《巴黎协定》系列成果采用了“核心协定+缔约方大会决定”的方式，协定规定了各方责任和义务，具有法律约束力，而决定则就落实协定作出了一系列有关程序、机制上的安排，包括发达国家1000亿美元出资目标等方面，具有政治约束力。巴黎大会成果绝不仅仅只是提出了控制温升的目标，还包括要求“加强气候变化复原力、减少脆弱性”，“使资金流动符合低碳和气候适应型发展的路径”，“充分落实技术开发和转让，以改善对气候变化的复原力和减少温室气体排放”等多方面内容。可以说，巴黎协定和大会决定共同构成了巴黎会议的成果，体现了全球向绿色低碳转型的共识，体现了全球应对气候变化的共同期盼。但是，总有人片面理解巴黎会议的成果，单纯强调减缓气候变化而忽视对发展中国家至关重要的适应气候变化，无视加强发展中国家应对气候变化能力的要求。尤其是曲解《巴黎协定》，割裂分解长期目标，在气候变化危机更加严峻的背景下，单纯强调控制温升1.5度的目标，而“忘记”2度同样也是协定的目标，并以实现1.5度目标为借口，制造发展中国家在减排问题上拖了全世界后腿的舆论，要求发展中国家进一步提高自主贡献力度，提前实现碳达峰和碳中和目标。不能正确的解读《巴黎协定》，将会危及协定下的全面合作。

必须切实采取应对气候变化国内行动。巴黎协定吸取了《京都议定书》的教训，不再“自上而下”强制减排，而是鼓励所有国家“自下而上”结合本国国情和能力，自主决定行动内容，并通过相关国内政策措施来加以落实。各国理应按照各自历史责任和现实能力，尽自己最大的力量来采取措施。然而，我们看到的是，有的发达国家高调呼吁全球2050年实现碳中和，却给自己确定的是同样2050年实现碳中和的目标，完全没有体现率先减排的要求，可谓是“宽以律己，严以待人”。有的国家高调宣传自己的碳中和长期目标，却不仅未能履行京都议定书下承担的减排义务，也缺少行之有效的近期措施。我们认为，为了给发展中国家留出更大发展空间，发达国家应该充分发挥自己的资金、技术优势，切实采取有效的政策措施，设定并实现自身更早碳中和目标，而不是要求与发展中国家同步实现碳中和。

必须加强应对气候变化国际交流与合作。气候变化是国际社会面临的新挑战，不论是应对气候变化政策法规、管理制度还是技术手段、工程措施，都还处于研究探索、总结评估、推广实践过程中。各国的自然环境、发展阶段、技术水平各不相同，在应对气候变化方面形成了适合不同情况的良好实践，理应加强经验交流和知识分享，通过互学互鉴、取长补短，推动经济和社会发展的低碳转型。如果让应对气候变化成为某些国家玩弄地缘政治的筹码、设立贸易壁垒的借口，妨碍国家间正常往来和经贸、技术合作，既无助于顺利实现《巴黎协定》目标，也必将影响人类应对气候变化的共同事业。

必须切实加大对发展中国家应对气候变化的支持。发展中国家履行其承担义务的情况，取决于其在资金、技术等方面的相关能力。国际社会充分认识到这一点，《巴黎协定》要求发达国家应继续履行《公约》下义务，为协助发展中国家提供资金，“鼓励其他缔约方自愿提供支持”。协定明确《公约》下绿色气候基金等资金机构继续发挥作用，决定中还提出2020—2025年的整体资金规模不低于每年1000亿美元，以后要在此基础上有所增加。协定建立了新的“技术框架”和“能力建设委员会”。遗憾的是，迄今为止，发达国家一直没能充分履行其提供资金和技术转让、能力建设支持的义务，即使包括他们一直主张的“私营部门资金”，也远远没有达到1000亿美元的目标，在技术转让方面更是以技术掌握在“私营部门”为由推脱责任。发达国家在为发展中国家提供支持方面的步履蹒跚，与他们频频施压发展中国家提高国家自主贡献目标，形成了鲜明的对比。与此同时，中国在加速自身低碳绿色转型进程中，设立气候变化南南合作基金，为发展中国家提供力所能及的物质装备和能力建设方面的支持，充分体现了大国责任担当。

必须防止气候变化领域的单边主义风险。气候变化是全球性挑战，全球的事情应该由世界各国共同商量着办。但是，有的国家“一言不和”就退群，有的国家动辄“甩锅”他人，完全不顾及对全球性努力产生的不良影响。有的国家以保护气候的名义，提出实施单边措施。近年来欧盟酝酿的碳边境调节机制，一旦出台，有可能引发连锁反应，必将冲击现有全球气候治理体系乃至贸易体系。这些单边措施的实质，是无视公约确立的“共区”原则，以发达国家的标准要求发展中国家，并将在事实上构成国际贸易中的歧视，违背了公约关于“各缔约方应当合作促进有利的和开放的国际经济体系”的原则。

建设公平合理、合作共赢的全球气候治理体系仍然任重道远，中国将继续发挥引领者作用。当前，气候变化谈判正面对着双重挑战，一方面是全球温室气体排放继续增长，气候变化形势更为严峻，各国现有减排承诺不足以实现巴黎协定的长期目标，迫切需要各方的携手合作；另一方面，发达国家一直试图抹杀“共同但有区别的责任”原则，要求发展中国家承担更多义务，但又不愿履行自身提供资金、技术支持的义务。在未来相当一段时间，这种形势不会根本改变。中国要继续发挥引领者的作用，必须坚持统筹国际国内两个大局。国内工作，以落实碳达峰、碳中和目标愿景为主线，实施积极应对气候变化战略，加快经济发展、能源系统和消费模式的低碳转型，有效控制温室气体排放，确保如期实现碳排放达峰目标，为我参加并引领国际气候谈判进程奠定基础。国际层面，坚持发展中国家定位，坚守公约和巴黎协定，巩固广大发展中国家依托，加强与各方对话交流，积极贡献中国方案和中国智慧，推动各方建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

(国家应对气候变化战略研究和国际合作中心)

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